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導讀

我們面臨的大背景是城市化，城市人口不斷增加。我們能為新增人口提供什么樣的城市空間、什么樣的生活和就業？我們的城市怎樣規劃？答案就在于規劃師需要觀察城市的發展，了解城市的發展規律。

2016年5月9日，第四屆清華同衡學術周在北京清華同衡規劃設計研究院正式開幕，本屆學術周以“新視野，新規劃：管理與實施下的城市規劃”為主題，邀請了孫安軍、蔡玉賀、孫雪東、李鐵、尹稚等五位不同背景的專家代表，圍繞論壇主題做了精彩的主旨報告。

李鐵 國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任

本期內容分享國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心李鐵主任的主旨報告《規劃要尊重城市發展規律》，以饗讀者。

一、正確理解城市的成本

1.城市空間形態蔓延的成本——城市沿著邊界向外擴張是城市發展的一個基本規律。

很多講話提到城市要避免攤大餅的模式。但是，比較世界特大城市可以發現，它們都是遵循著城市沿著邊界向外擴張這一基本規律。理想的空間形態遵循著最低成本的原則，而沿著邊界向外擴張恰恰是最低成本的。只有在達到一定規模之后才沿著交通線路形成樹枝狀的發展趨勢。大量的城市規劃提出要避免攤大餅的模式，這個觀點是有待商榷的。

2.新區開發距離的成本——新區和城市的距離不應太遠。

很多特大城市周邊都在建設新區，而新區發展的快慢很大程度源于它們與城市的距離。例如河南鄭東新區是沿著邊界，甚至沿著中心地帶向外擴張，發展的速度超出我們的預期。而那些遠離城市的新區，與城市相距幾十公里甚至更遠，且規劃面積大，新區發展受到嚴重影響，落后于預期。這里可以參考日本提出的數字：新區和新城不能超過大城市中心30公里。

3.新區建設規模的成本——規劃必須考慮土地、投資和基礎設施的成本。

新區規劃面積過大將帶來土地、投資和基礎設施的閑置。以唐山的曹妃甸生態城和廣州的南沙新區為例，它們都投入了大量的資金，建設了大量的基礎設施，而發展現狀與規劃目標差距較大。所以，我們在研究規劃的時候必須明確：規劃是有成本的，城市建設是有成本的。

4.城市成本的大幅度增加，將給地方政府執政帶來巨大問題。

首先，城市開始缺乏包容性。我國的城市規模結構中，百萬人口城市遠遠多于歐美國家，而五到二十萬人口城市只相當于這些國家和地區的1/4到1/3。這些百萬人口規模的城市正在提出低端產業外遷，城市成本增加了，而規劃想要的高端產業形態已經不具備對農民工和低收入人口的包容性。

其次，城市產業缺乏支撐。城市的成本增加，需要產業支撐，如果缺乏這一支撐，后續維持將成為很大的問題。

第三，造成資源的浪費。在中國除了北上廣深外，很少城市是緊湊的。城市規模的盲目擴大導致后續成本的增加。過去我們認同的生態城市模式是視覺生態城市，而真正的生態模式是和緊湊型城市有關的，其核心是低碳，是最大限度地實現宏觀和微觀上資源的高效配置。

二、規劃要重視人口結構

大量的規劃把一個城市理解為一個精英型的城市，是按照高收入，至少是中高收入的標準和規劃師自己的理念來規劃的。但規劃的核心問題是要面對人口結構的變化，也要面對中國城鎮化的大趨勢，還有很多農民要進城。在農民城鎮化的過程中，規劃要提供充分的就業空間，以及與他們就業水平相適應的居住空間和基礎設施配置。而當前規劃中的城市基礎設施配置和房地產的開發模式與這樣的人口增長趨勢是存在矛盾的。

三、規劃要關注服務業

關于產業方面，研究規劃時往往關注工業投資，忽視服務業，而城市的發展規律往往是以服務業為主導的。城市的服務業在哪里發展？怎么發展？有兩類服務業，傳統服務業和現代服務業。我們研究北京“十三五”規劃的時候提出要發展高端產業、要發展創新空間，而高端服務業的發展模式往往是勞動密集型的，在這種情況下如何嚴格控制人口？從產業角度來說，工業與服務業在城市發展過程中存在相互替代的過程，既不能丟棄傳統，也要認識到高端服務業的發展具備勞動密集的特點。可是并不是所有的規劃對這些問題都有深入的分析，而是按照套路來規劃。

落實“以人為本”、“可持續發展”等理念，實現城市的治理、管理與創新，必須從城市的細節出發，從人的角度出發，從經濟活動的需求出發進行統籌考慮，城市規劃才可能在未來的城鎮化發展過程當中擔當大任，實現順暢轉型。

（本內容根據現場速記整理，未經專家審閱）