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導(dǎo)讀：

當(dāng)前我國面臨著嚴(yán)峻的國土空間開發(fā)保護現(xiàn)實和困境，又是一個城鄉(xiāng)規(guī)劃劇烈變革的時期，如何順應(yīng)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃變革的趨勢，放眼長遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃？中國土地勘測規(guī)劃院院長助理孫雪東先生為我們作出了精彩的回答。

2016年5月9日，第四屆清華同衡學(xué)術(shù)周正式開幕。本屆學(xué)術(shù)周以“新視野·新規(guī)劃：管理與實施下的城市規(guī)劃”為主題，由北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院主辦、中國城市規(guī)劃學(xué)會提供技術(shù)支持。來自不同專業(yè)領(lǐng)域的重量級專家學(xué)者齊聚一堂，共同研討新形勢下城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢和變革方向。

本期內(nèi)容分享中國土地勘測規(guī)劃院院長助理孫雪東先生在學(xué)術(shù)周巔峰講壇所做的演講《改革創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，促進綠色協(xié)調(diào)共享發(fā)展》，以饗讀者。

孫雪東 中國土地勘測規(guī)劃院院長助理

一、國土空間開發(fā)保護的現(xiàn)實和困境

1.國土空間開發(fā)保護的現(xiàn)實

現(xiàn)實一，以相對緊缺的資源賦存支撐了30多年的高速增長。

現(xiàn)實二，以占世界10%的耕地養(yǎng)育了世界19%的人口，但這是以消耗占世界20%以上的化肥為代價的。

現(xiàn)實三，區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)性有所提高。我們國家的城鄉(xiāng)收入比在2007年達到高點3.3：1，到2015年下降為2.7：1。

現(xiàn)實四，能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護取得重要進展。但是整個生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢尚未得到扭轉(zhuǎn)，可能還要持續(xù)一段時間。

現(xiàn)實五，國土基礎(chǔ)設(shè)施框架初步形成。

2.國土空間開發(fā)保護的困境

困境一：自然資源稟賦強約束。主要表現(xiàn)資源供需矛盾巨大，以過度的資源消耗支撐高速增長的發(fā)展模式，嚴(yán)重背離了我國資源環(huán)境緊約束的基本國情。

困境二：各行各業(yè)各地競相用地矛盾加劇。一方面，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人們對空間的需求相應(yīng)增加，建設(shè)用地需求剛性增長；另一方面，糧食需求增加要求耕地紅線必須守住；此外，建設(shè)國土生態(tài)屏障與安全體系，需要保障合理的生態(tài)用地，退耕還林還草還湖還濕需求旺盛。

困境三：建設(shè)用地低效利用，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。近些年來我國城鎮(zhèn)用地的增加兩倍于城鎮(zhèn)人口的增加。京津冀和珠三角城市建設(shè)規(guī)模擴大了四到五倍。基礎(chǔ)設(shè)施超規(guī)劃建設(shè)，尤其是高速公路，給國土空間造成嚴(yán)重的分割，給我們的城市宜居和生物多樣性帶來隱患。

困境四：部分地區(qū)開發(fā)強度過高。發(fā)達國家較大范圍區(qū)域開發(fā)強度一般不超過20%，而我國很多大城市開發(fā)程度驚人。

困境五：城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)用地比例為3.5：6.5，城鄉(xiāng)之間用地水平落差過大。城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地118平方米，而農(nóng)村人均建設(shè)用地達到317平方米。

困境六：城市內(nèi)部用地比例失衡。一是工業(yè)用地偏多，居住用地偏少。二是建設(shè)用地偏多，生態(tài)用地偏少。此外，城市道路過寬，密度偏低。公共服務(wù)空間不足，土地混合利用功能弱。

困境七：依賴土地融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)的方式不可持續(xù)。土地出讓收入占全部財政收入比重從15%（2007年）上升到32%（2014年）后，去年開始進入了下行通道。

困境八：掠奪式開發(fā)和環(huán)境破壞嚴(yán)重。表現(xiàn)最明顯的是部分城市群復(fù)合型大氣污染嚴(yán)重，京津冀和長三角華北區(qū)都面臨土壤重金屬的污染。

二、城鄉(xiāng)空間規(guī)劃變革趨勢

1.國外規(guī)劃體系借鑒

英國：規(guī)劃體系比較簡潔，體現(xiàn)了中央集權(quán)和政府主導(dǎo)，對應(yīng)法律架構(gòu)完善，是非常高效的空間規(guī)劃體系。

德國：分為三層，呈金字塔型，越往下規(guī)劃的內(nèi)容越多。但各類空間規(guī)劃之間是協(xié)調(diào)的，能夠滿足德國可持續(xù)發(fā)展。這也充分了反映了德意志民族理性思維的特點。

美國：表現(xiàn)為自由、分散、缺乏高層統(tǒng)籌，主要體現(xiàn)在州和地區(qū)層面。這跟美國的建國模式和開發(fā)模式有很大的關(guān)系。最大的問題對土地資源占用過多，對能源消耗過多。

日本：比較復(fù)雜的空間規(guī)劃體系，“多縱多橫”呈網(wǎng)絡(luò)型。和我國相像的是規(guī)劃很多，和我國不同的是，日本有良好的法律保障，并且運行狀況是良好的。

2.我國現(xiàn)行空間體系規(guī)劃

我國空間規(guī)劃相關(guān)的有80多種，各類空間規(guī)劃各有側(cè)重，平行交叉。五類主要規(guī)劃為主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃。下面從規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃編制體系、規(guī)劃實踐內(nèi)容三方面梳理這五類規(guī)劃的特點。

規(guī)劃法規(guī)體系方面，土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃都有法律依據(jù)，其他都有相應(yīng)的政策文件做支撐。

規(guī)劃編制體系方面，只有城鄉(xiāng)規(guī)劃系列和土地利用規(guī)劃系列是實現(xiàn)了五級政府、五級規(guī)劃全覆蓋的規(guī)劃。

規(guī)劃實踐內(nèi)容方面，土地利用規(guī)劃通過指標(biāo)控制的辦法，控制建設(shè)用地總量，體現(xiàn)的是國家的意志，而城鄉(xiāng)規(guī)劃更多是反映地方需求，兩者背后反映不同的主體的訴求。因此，兩者如何協(xié)調(diào)是我們最希望看到的規(guī)劃改革的成果。

3.“多規(guī)合一”進展及思考

2014年四部委開展市縣“多規(guī)合一”試點，目前已經(jīng)完成，正在提煉階段。其中城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃合一是重點，其他的規(guī)劃相對來說交集比較少，矛盾不多。

關(guān)于“多規(guī)合一”的未來，幾個部門達成了六個方向的共識。

第一，強化空間用途管制。無論是空間規(guī)劃體系如何改革，以用戶管制為核心的空間管控制度一定會被完善。

第二，建立空間規(guī)劃體系。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。

第三，統(tǒng)一空間規(guī)劃編制。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。未來空間規(guī)劃分為三級：國家級、省級、市縣，是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)。

第四，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)、三生空間的劃分。明確好開發(fā)邊界和保護邊界，對城市空間做好統(tǒng)籌規(guī)劃。

第五，創(chuàng)新編制方法。探索規(guī)范化的市縣空間規(guī)劃編制程序，鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駥σ?guī)劃進行監(jiān)督。

第六，探索合一的規(guī)劃管理體制。在有條件的城市探索兩個部門合一（城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門），兩圖合一（城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃）。

總之，不管空間規(guī)劃如何改革，核心是要形成“一本規(guī)劃，一張藍圖”。

4.城鄉(xiāng)規(guī)劃變革趨勢

第一個趨勢是從“四化同步”到“五化協(xié)同”。把綠色寫入五化協(xié)同當(dāng)中，樹立綠水青山就是金山銀山的理念，撬動綠色發(fā)展機制。這是國家治理現(xiàn)代化歷史性的轉(zhuǎn)型，對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃提出新的更高的要求。

第二個趨勢是國家三大戰(zhàn)略：京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、一帶一路。從京津冀協(xié)同發(fā)展來看，主要解決人口過度集中，水資源匱乏、建設(shè)用地粗放和生態(tài)環(huán)境惡化等問題。長江經(jīng)濟帶未來主要是在大的生態(tài)保護情況下，更好利用好長江水道，實踐好省區(qū)之間合理的分工和人口分工。而“一帶一路”是我國從韜光養(yǎng)晦到主動作為的重要構(gòu)想。這三大戰(zhàn)略會對我們未來的空間規(guī)劃產(chǎn)生重要的影響。

第三個趨勢是來自大數(shù)據(jù)時代的規(guī)劃機遇。大數(shù)據(jù)拓展了規(guī)劃研究的廣度和深度，它促進研究由片斷式向動態(tài)化轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)粗放型轉(zhuǎn)向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，兼顧以空間為基、以人為本。大數(shù)據(jù)時代將推動規(guī)劃編制方法和管理模式的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。

三、放眼長遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃

未來發(fā)展將呈現(xiàn)全球化、多樣化、社會化、協(xié)同化四大趨勢。中國的城市發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型，需要轉(zhuǎn)變競爭方式、治理方式、發(fā)展方式和合作方式，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、以人為本的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和共贏發(fā)展。

1.創(chuàng)新規(guī)劃理念

以新的規(guī)劃理念為指引，實行綠色低碳空間布局。包括以短路徑出行為目標(biāo)的土地混合使用，適合行人與自行車使用的地塊尺度，以公共交通可達性水平來確定開發(fā)強度等。要有一定的超前意識，建設(shè)更加親民、更有生命力的城市。

2.構(gòu)筑以“三線”為核心的空間管控模式

在“三線”關(guān)系上，城市周邊永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護紅線應(yīng)充分協(xié)調(diào)，共同構(gòu)成城市開發(fā)的實體邊界，支撐城市開發(fā)邊界落地。土地利用總體規(guī)劃是生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線和城市開發(fā)邊界成果法定化的“底盤”。

3.重視農(nóng)村土地利用

我們對農(nóng)村現(xiàn)狀重視不夠，未來要建立與人口城鎮(zhèn)化進程相匹配的城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)互動機制。實現(xiàn)一村一品、宜居宜業(yè)，增強集聚功能、市場功能和服務(wù)功能。實現(xiàn)農(nóng)民生活現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、農(nóng)村生態(tài)田園化。保持鄉(xiāng)村風(fēng)貌和地域特色，保護有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的傳統(tǒng)村落和民居。

成功有四個要素，公平法治、市場經(jīng)濟、長遠(yuǎn)規(guī)劃、有效執(zhí)行。規(guī)劃師一定要有長遠(yuǎn)眼光，順應(yīng)趨勢，主動改變。一方面創(chuàng)新空間規(guī)劃理念，以資源緊約束引領(lǐng)生產(chǎn)生活方式；一方面統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村，緊湊集聚開發(fā)、傳承歷史和文化，共同規(guī)劃建設(shè)好美麗中國。

（本內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)專家審閱）