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4月15日下午，清華同衡學術周總體規劃專場隆重開幕，會議的主題是“回歸與創新”。在總結清華同衡相關實踐積累的基礎上，會議圍繞1個主旨報告（新時期總體規劃轉型）和4個主題報告（分別從縣域與鄉村、存量與創新四個視角），來自北京、上海、深圳、武漢4地的6位專家學者展開了富有成效和創新精神的學術研討，為大家提供了一場學術盛宴。

北京清華同衡規劃設計研究院副院長?王曉東

一、總體規劃工作基本價值與目標取向的再定位

宏觀經濟和政策背景的新變化：

不再以粗放消耗環境、資源為代價換取經濟增長和規模擴張；

不再把城鎮化單純作為拉動經濟增長的“手段”；

嚴格控制新區、新城的設立，嚴格控制在城市開發建設過程中盲目鋪攤子；

嚴格控制500萬人口以上特大城市的新增“建設用地”；

逐步從源頭扭轉過去“重城輕鄉”、“扶城抑鄉”的宏觀政策導向，釋放鄉村地區長期被“壓抑”的發展動力和活力；

長期積累的矛盾，倒逼財政資金投入轉向環境治理、生態保護、城鎮基礎設施承載能力提升、民生設施建設等領域；

傳統產業大面積產能過剩，進入發展的拐點，產能過剩行業、形象工程、政績工程、工業區圈地、投資和投機性房地產等等，將面臨政策的長期持續打壓；

在當前大的政治環境下，倒逼政府職能必須以更快的速度和節奏轉變，社會公共管理水平提升、市場決定性作用發揮、法治社會構建等，將不能只是停留在口號層面；

經濟發展回歸常態，以科技創新推動經濟的新一輪持續健康發展，成為中央和地方各級政府的重要依賴……

城鄉規劃行業的新趨勢、新要求：

（1）城鄉規劃行業進入不確定性最大、困難最多的關鍵轉折期，行業走向面臨諸多內外部壓力和危機。

（2）城鄉規劃行政管理體制和機制，不僅自身面臨著巨大的改革需求，也面臨著來自上、下、左、右政府及部門和社會的巨大壓力。對城市總體規劃工作而言，無論是行政還是技術層面必須要主動應對。

（3）隨著經濟和城鎮化與城鎮建設回歸理性和常態，規劃行業的工作狀態也必須回歸理性和常態。總體規劃工作的價值取向和追求，必須回歸到順應發展規律的科學性、客觀性、合理性、務實性、可操作性等方面。

（4）傳統的總體規劃調控模式和技術路徑面臨諸多困境，從政策工具設計，到技術工具研發，總體規劃都需要進行系統化、多部門、多專業協同的改革和創新。

（5）行業開始高度關注規劃機構和規劃師的職業操守，行業管理部門、協會、學會將更加注重行業自律。

（6）在依法治國、公平公正公開等大環境下，城市規劃設計市場將更加開放，市場規則將逐步重構，公開招投標、競爭性談判、思路性方案競賽等形式，將成為項目獲取的重要方式。

（7）經歷上一輪城鎮化的大躍進式擴張，城市政府的思維將逐步趨于冷靜和務實，對城市總體規劃的工作要求也將發生重大轉變，從過去追求宏大敘事和美好愿景的藍圖式規劃，轉向更加務實，對規劃設計機構的在地服務能力、市情理解深度、政策駕馭能力和實施把控能力等，將會有更高的要求。

二、客觀認知總體規劃工作的價值本原

（一）總體規劃是落實上級政府調控意圖的抓手，這是其要“上級”審批的邏輯基點。

首先，我國的“城市”政府，實質上是“區域型”政府，城市總體規劃也是國際一般概念下的城市規劃與區域規劃的耦合。城市政府的行政管轄權并不受限于空間上的“城市地域”范圍。城市政府推動的空間向外擴張，在沒有上級政府管控的情況下，是基本不受限的，無論這種擴張是整體有利的還是有害的。

其次，當前的城鄉規劃管治體系架構中，是強勢行政，弱民主、法治和監督。城市發展建設的重大決策，靠基層民主和法治來監督和制約，缺少現實的政治和社會環境。通過上級政府更大的行政權力來監督和規制下級行政權力的系統性偏差，是現實下的迫不得已之舉，其中存在很多問題。

第三，城市總體規劃制定中涉及到的資源、生態、環境等要素，具有很強的外部性，單一城市政府的主體利益最大化取向，決定了必須有外部力量對其進行規制和引導，以遏制其對資源環境的無節制占用和消耗，遏制城市間的惡性競爭。

關于城市總體規劃審批，要討論的不是要不要上級審批，而是如何按照一級政府、一級事權的原則，來科學設定總體規劃審批內容、要求和重點，提高審批效率。否則就會陷入“按下葫蘆起來瓢”的死循環。過去30年的躍進式城鎮化進程中，正是特定的審批制度，確立了城市總體規劃在城市層面的規劃權威和地位，確立了總體規劃在現實國情下能具有如此的話語權和影響力。

（二）對城市而言，總體規劃是綜合調控城市中長期發展建設的行動綱領（引導）和行為準則（控制），是統籌協調各行業、各部門發展空間訴求的協同工作平臺，是政府和規劃部門科學合理配置各類空間資源的政策工具和技術工具。

現實中，我們既不能過度夸大總體規劃的作用，也不能因為總規出了些問題就輕下“總規無用”的結論。在我國政治治理和行政管理體系中，總體規劃調控能效范疇有其內涵與外延的各種限定，過高地賦予其太多的期望，是不現實的，過低地貶抑其已發揮和能發揮的作用，則是不客觀的。

宣揚“總規無用論”，是在用“總規什么都能管”的標準，來評價總規的作用。逆向思考一下，從中國過去30年城市快速發展擴張的歷史進程，如果沒有總體規劃的銳意擔當、克艱克難、綜合調控，我們今天的城鎮化和城市發展，會是一種什么局面！總體規劃確實未能杜絕很多問題的發生，但總體規劃也確實遏制了很多問題的發生或擴大，對發展中的一些盲目和沖動形成了重大的約束和抑制，并在基礎理論與專業技術的支撐下，對城市的健康有序發展進行了全方位引導和調控。

回顧歷史，立足現實，面向未來，要用全面的眼光、歷史的眼光、辯證的眼光、發展的眼光，來客觀認知總體規劃在城市發展建設中的地位和作用。認識的偏差和錯誤，會導致決策和行動的偏差和錯誤，進而從根本上損害城市總體規劃工作的實際成效。

三、新時期總體規劃工作應對思路

面對新時期的新形勢、新任務、新要求，我們如何制定“好的總體規劃”？這里所稱的“好的總體規劃”，應基于面對時代要求，規劃在城市發展建設中發揮了什么作用，能發揮什么作用。順應城市發展建設的不同時代要求，切實引領城市持續健康發展，永遠是好規劃的價值追求所在。總體規劃工作的技術邏輯和價值取向定位，要更多地從實踐應用成效層面，反觀我們應該做出怎樣的規劃。這也是我個人對尹稚教授常說的“規劃是入世的學問”的一點個人理解。

針對當前總體規劃工作面臨的困難和存在的問題，改進總體規劃工作應突出兩個關鍵詞：一是“回歸”，即回歸城市規劃基本原理，回歸總體規劃理性調控能力范疇；二是“創新”，針對城鎮化和城市發展建設的新問題、新要求，在實踐中創造性地“應用”城市規劃基本原理和傳統方法，緊扣總體規劃編制、審批、實施、管理、評估、調整的整體工作鏈條，適時、視需創新性地設計和運用規劃技術工具和政策工具。

作為入世的學問，對既有理論與技術的“創新性應用”，是容易被忽視的另一種創新，也是當下規劃行業最應突破的一種創新。我們不缺理論，也不缺實踐平臺，但我們缺少與時下中國城市規劃建設實踐平臺要求相匹配的創新性、實用性技術工具和政策工具。理論和學術界確實在近一、二十年中，步子走得比規劃院所慢了許多，很多實用性規劃技術工具和政策工具的創新，都出自實戰派規劃機構。

從總體規劃工作轉型和提升上，總規首先要回歸規劃的基本調控功能和基本技術邏輯，一方面強化對城市整體長遠發展的戰略引導和預控，另一方面強化空間落地實施的可行性和適應性。從總體規劃工作調控內容和重點上，要處理好剛性和彈性、政府和市場、政策與技術的關系，擴展總體規劃成果的真實政策價值和內涵。總體規劃成果，要在描繪愿景藍圖的基礎上，更關注不同情景下規劃實施路徑的設計，針對未來城市發展的多種可能，留有余地，提高規劃的彈性和適應性。