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2013年中國規劃年會16日在青島國際會展中心開幕，北京大學城市與環境學院林堅教授以《土地發展權、空間管制與規劃協同》為題，從發展態勢、規劃實質、規劃協同、對城鄉規劃發展的思考四個方面闡述了自己的觀點。

從發展態勢看，空間管控與縱橫難協同。林教授從共同趨勢和現實問題兩方面介紹。第一方面：共同趨勢強調空間管制，首先，城鄉規劃從“一書三證”到“三區四線”、地方創新，整個法定規劃的體系發展脈絡非常完整，空間管控在地方的大量實踐過程中有非常好的創新。其次，土地規劃從“用途管制”到“建設用地空間管制”，隨著土地規劃本身的一種延伸和發展，它的范圍和視野在不斷的調整和擴大。第三，發展規劃，從“目標規劃”到主體功能區規劃。第四，關注生態文明建設體系，通過生態功能區劃的三級分區體系，將全國劃分為216個生態功能區，確定五十個對保障國家生態安全具有重要意義的區域。第二方面：現實問題：縱橫難協調。一是橫向不協調，規劃差異大。二是縱向不協調，布局規模各說各。三是話語不一致，分類標準不統一。四是城鄉不對等，鄉村系統關注少。五是百姓不點頭，土地產權考慮少。

接著林教授從規劃實質介紹了土地發展權與空間管制，指出“城鄉規劃是發展引導型，上級指導下級；土地規劃是資源保護型，上級調控下級；主體功能區規劃是發展協調型；生態功能區規劃是生態保護型，后兩者更多是依據型規劃。共同一點都要通過管空間來實現”

林教授認為規劃實質是基于土地發展權的空間管制，空間管制實質是土地發展權在空間上的分配。禁止建設區土地發展權受到限制。適宜建設區或允許建設區，土地發展權得到體現。空間管制受到人類對空間利用的價值取向影響。常取決于政策制定者的價值取向和主管判斷，往往是利益博弈過程。

接著林教授介紹了土地發展權的兩個特色，一是隱性+國有，按照土地所有權、使用權權能，是占有、使用、收益、處分。雖然沒有規定發展權但是實質性是存在著，稱之為隱性。隱性歸誰所有？按照國家土地管理的法律框架，國有建設用地擁有土地發展權，集體建設用地擁有有限的土地發展權，非建設用地未設置土地發展權。二是兩級土地發展權體系，一級是上級政府對下級區域的建設許可，二級是政府對建設項目、用地的規劃許可。一級土地發展權控制下的空間管制規劃，主要體現國家與地方，上級與下級政府的關系乃至博弈過程，都是責任規劃。包括城鄉規劃、土地規劃、主體功能區規劃和生態功能區劃。二級土地發展權，既有權益規劃也有責任規劃，詳細規劃體現權益規劃思想，土地規劃中鄉級規劃是一種責任規劃延伸，核心是要處理地方政府與潛在土地權利人和現有土地權利人之間關系的博弈。

對規劃協同，林教授認為是共同責任下的協作配合。共同目標是保生態紅線，保發展底線。紅線是生態安全，糧食安全，底線是穩增長，保就業，保民生，保穩定。共同責任是優化“三生”空間，生態空間集約高效，生活空間宜居舒適，生態空間山清水秀。協作配合，則通過價值取向、管理機制、技術途徑、反饋機制四個方面體現。

在發言的最后，林教授對對城鄉規劃發展提出幾點思考，一是上下協同，處理好上下位法定規劃關系，就是處理好責任規劃和權益規劃的關系，促進法定規劃內部的逐級對接。二是注重權益，重視土地發展權和土地權益。從國家和政府的角度看總體利益，從開發商、原住民和受影響者角度看個體利益。另外加強協作規劃，要融合多元規劃主體力量，確保居民和群眾團體的參與權，規劃要扮演好這些利益主體協調平衡中的紐帶作用。三是關注鄉村，探索鄉村地區的詳細規劃途徑。以上海市郊野地區規劃為例，介紹對鄉村地區類似控制性詳細規劃思路探討，對高度城市化地區、城鄉一體、統一管理用地的啟發。四是統籌國土，關注三生空間的合理利用。生態空間講解環境優化，生態保持，生活空間尋求空間舒適，布局合理。各自的空間之間有交織，有交集，關鍵要處理好城于鄉的關系、三生空間相互的關系，以及核心和輔助的關系。

最后，林教授提出我們需要進一步的去思考，空間規劃是什么規劃協同要什么？他認為第一，空間規劃是“管”“用”規劃，強調空間管制，又強調合理利用，還應該可實施。第二，空間規劃是“責”“權”規劃，強調責任邊界、權益邊界，而且還需要可評判。無論從經濟價值、經濟利益的角度評判還是從社會價值的角度評判，應該有一套可評判規劃優劣方法與對應體系。對規劃協調，未來無論空間規劃走勢如何走，共同責任協作配合應該是規劃協同的主基調，也是各方面規劃師規劃管理人員應該在一起共同努力的做法。