21世紀經濟報道 記者 劉玉海 實習記者 楊曙霞 北京報道

（一）

2012年秋冬之交，猶如一陣強風刮過北京，似乎是一夜之間，各色人等——從官員到地產商，從學者到金融界人士，從媒體到規劃圈，突然開始熱衷于談論起新型城鎮化來。

在政府會議室，在大學教室，在豪華酒店，在各式各樣的茶館、咖啡館，人們以會議、論壇、研討會乃至沙龍的形式，熱烈地討論著這一話題。雖然誰也說不清“新型城鎮化”究竟是什么，但這絲毫無礙于討論的熱烈程度，似乎誰不參與進去，誰就將失去歷史性機遇。

這一切的源頭，不過是有風聲說，新一屆中央政府領導有意將新型城鎮化作為施政的突破口之一。其后，在當年年底的中央經濟工作會上，這一“風聲”得到證實。

然而，僅僅是在30年前，城鎮化還是那樣的“不受待見”。

1980年，城市規劃學會南京年會曾將城市化有關問題寫進報告，以規劃學會的名義上呈中央，以期引起對城市化問題的注意及對其進行研究。但直到報告發出的10年后，國家的紅頭文件中才看到“城市化”三個字。這令一些曾經歷其事的官員、學者感慨不已。

事實上，中國政府對城鎮化的認識過程的變遷，堪稱坎坷。甚至每一次認識的轉變，都可以視作其所處時代的鏡像。

以上世紀八十年代為例，當時的中國并不認為城市化是人類社會的一個基本走向，而認為這是資本主義社會出現的一個城市現象。“當時從意識形態層面也比較傾向于認為，中國要走消滅城鄉差別的道路，恨不得一步奔向共產主義，認為中國根本不需要發展大城市；甚至認為，大城市是資本主義罪惡的根源，是各種‘城市病’的發源地，而且天真地認為，只要不進大城市，就不會有‘城市病’。”清華大學建筑學院教授、清華同衡規劃設計院院長尹稚對當時的情形記憶猶新。

這樣的認識，導致其后很長一段時間內，中國的方針都是嚴格控制大城市的發展，適度發展中小城市，積極發展小城鎮。

“但城市化不是意識形態問題，不是政治問題，而是基本經濟規律問題：沒有一定的產業、人口聚集度，就不會有現代的公共服務體系的形成。”尹稚解釋說，因為消費人群大了，消費意愿才會多元化——這會促進公共服務設施的分化、繁榮，帶來更好的經濟運營效率和更好的公共服務水平。

時過30年，城市化雖然已成國家變革命題，可對城市化的認識問題卻并沒徹底解決。在這一輪的城市化討論熱潮中，有人將其視為擴大消費、拉動經濟持續增長的“靈丹妙藥”，有人將其視為將帶來40萬億天量基礎設施投資的資本和地產狂歡，也有人憂心忡忡于其將淪落為又一輪官商共謀下的“新圈地運動”……

除了對中國需要城鎮化有共識外，對于中國新型城鎮化是什么、需要什么樣的路徑選擇，至今各界莫衷一是。作為城市研究者和城市規劃的實踐者，尹稚認為，城市化是有前提的：需要長期的教育投入做準備！

因為，城市化首先意味著人的職業的轉換。

（二）

盡管將城鎮化作為國家戰略命題，只是去年年底的事，且至今被廣為流傳和期待的城鎮化發展規劃、政策尚未正式出臺，但實際上中國的城市化進程已在改革開放后出現過一輪——因為城鎮化是工業化的結果，而改革開放恰恰開啟了中國工業化的一次新征程。

上一輪城鎮化，體現在數據上，是中國的城市化率由改革開放之初的不足20%躍升至50%以上——雖然這其中不乏相當比例的城市化“半成品”；體現在直觀感受上，則是涌動在深圳華強北的外貿跟單員、東莞泉州大連的紡織女工、遍布各地的富士康流水線上的電子裝配工、上海張江和北京中關村的IT民工……

如果說，導致中國上一輪城市化的初級工業化只需簡單的培訓就可讓來自中國廣袤內陸農村的年輕人尋找到城市里的工作機會的話，那么這樣的時代已經一去不返了。而即將開始的新一輪城市化，將不可避免的與中國的工業化轉型相疊加——這意味著，其對勞動力的需求有著更高的技能要求。但遺憾的是，“農二代”們顯然并沒有受過比其父母更好的教育。

“從這個角度來講，中國的勞動力培訓、國民素質、教育體制，并沒有為工業化轉型和新一輪城鎮化做好準備?！币烧f，“在這種情況下，要實現工業轉型、推進城市化進程，勞動力素質就會出現巨大的反差。”

其可能的后果是，教育水平不高、職業培訓不足的“農二代”，根本不足以在大城市新的產業體系中找到合適的就業機會——如果處理不好，這批人就會迅速貧民化，變成城市貧民。

尹稚提醒說，現在談城鎮化最熱的、跳得高的，都是琢磨著怎么從里邊掙錢，而“實際上中國要支撐新型工業化和城鎮化，首先需要政府從前幾十年的積累里掏錢出來解決長期以來城市發展動力不足問題”。

從國際經驗看，很多發達國家為城鎮化高潮到來做準備的時候，也都經歷了很長一段的教育投入量非常大的時期——達到GDP的8%，甚至10%，而中國教育投入占GDP比重去年才首次勉強達到4%的“及格線”。

“如果政府準備以巨額投入的模式來推進城鎮化，那也絕不是綜合性大開發的概念?！币蓮娬{，第一，重視中長線投資，投在教育上；第二，需要最急迫的改良性投資——基礎設施；第三，投在彌補城與鄉不同級別公共服務的巨大差異上。

“這是三個政府需要大量投資的地方，如果投不進去，或者形不成合力，就別指望內需能有大的增長、收入水平能有大的提高。”

（三）

一年一度的畢業季，總會有艱難的抉擇擺在畢業生面前：是漂在北上廣，還是“上山下鄉”、扎根基層？

中國的領導人，在城鎮化的路徑選擇上，同樣面臨著類似的難題：是發展大城市還是發展中小城市？

在1949年后的很長時間里，中國事實上一直討厭大城市，認為大城市是各種“城市病”的發源地，甚至以為，只要不進大城市，就不會有“城市病”。

以最為典型的北京為例，改革開放后的第一次城市總體規劃，就定下了嚴格的人口控制規模。雖然其后城市人口規模數度突破規劃而被迫對總規進行修編，但控制城市人口規模的初衷始終不變。對大城市的警惕與恐懼，是那樣的根深蒂固，仿佛與生俱來。

與對大城市的嚴格控制相反，政策抉擇似乎更青睞于發展中小城市。但在尹稚看來，那種希望以小城鎮建設為主、花很大精力擴充小城鎮，意圖通過發展小城鎮來吸納大學生就業，“基本是天方夜譚”。

“在這些地方，年輕人根本不會領略到現代經濟、現代生活、現代的城市文明，而是被打回原形。”尹稚說，“為什么前幾年因為成本問題很多人逃離北上廣，但回家過了幾年又逃回來？因為聚居點越小，機會越少，聚居的圈子也就會鄉黨化，變成一個熟人社會——熟人社會，對于外來者、新進入者，無論是心理門檻還是進入成本都會非常高；只有是陌生人社會，才會創造新的東西，有各種機遇產生……城市意味著一種機會?！?/p>

那么從全球城鎮化的規律來看，什么人會到小城鎮去？

“城市里的成功人士。”尹稚解釋道，這批人有回鄉的沖動，有回到小城鎮干點事情的沖動，他們功成身退之后，會去小城鎮，從而把城市文明帶到小城鎮去。現在能所看到的美麗鄉村，都不是面朝黃土的農民留下的，而是成功的商人、官員告老還鄉后的貢獻。這一傳統也經典地維護了中國的城鄉之間知識、理念和文明雙向傳播，保持了社會的穩定。

相反，“大學生就應該去大的城市”。尹稚說，因為在城市里才有最充分的就業機會、充分的歷練機會。

中國社會當前的一大問題在于，既不允許城里人還鄉，又不歡迎農村人進城。在尹稚看來，這會帶來兩個問題：第一，鄉村社會的衰?。坏诙?，所謂的城市高端化的人口固化引發的嚴重的老齡化——當大城市都變成熟人社會的時候，只有權貴群體才能從中謀取更大的利益，基本上掐死了年輕人自我奮斗謀取上升的渠道。

在主張發展大城市的同時，尹稚同樣重視城市群的問題?！俺鞘械南Ｍ诔鞘兄狻芏喑鞘凶陨淼膯栴}，是通過區域協作來解決的。”但不同于輿論對城市群發展緩慢恨鐵不成鋼式的不滿，尹稚更強調城市群的自發性。

“所有發達國家走過的歷史都證明，城市群的形態是經濟發展到一個階段、由市場交織共同催生的，而不是人為捆綁?！币烧f，“城市群的出現和城市化一樣，是經濟發展自然的演變過程?！?/p>

1.城鎮化的核心點是人的職業轉變

《21世紀》：從去年下半年以來，城鎮化一時間成了中國最熱門的政經話題之一，但在輿論場里也呈現出各說各話的現象，對新型城鎮化的認識莫衷一是，您怎么看？

尹稚：有些觀點是存在誤區的。中國經濟，過去是一個高度出口依賴型經濟，隨著全球經濟危機的進一步延展，外向型經濟的依賴度成了問題。在這種情況下，有人通過一些簡單的數據就給中央出主意，應該擴大內需，而且從中國目前的統計來看，城鎮居民的消費能力是農村居民的3倍、5倍……其實，這種說法是極度片面的。不是說人進到城市來，就具備一定的消費能力了，他也有可能變成城市貧民，到時政府還得花很大的代價去解決問題。

關于中國城鎮化過程中，政府需要為一個人支付多大的代價、成本，九十年代初的時候建設部很多專家都做過研究，比如在一個小城鎮安置一個勞動力大概會花費多少錢，公共保障投入會花多少錢，大城市會花多少錢，小城市會花多少錢。很多報告也談過這個問題。不是說給農民一個城市戶口、把他趕上樓他就變成市民了，農民在農村，只要有幾分地，基本糊口問題不大；到城市，就意味著生活成本的劇烈增加，怎么能說從他身上形成更大的消費能力呢？弄不好，就完全是榨取、是內向剝削。

《21世紀》：這一次中國政府提出城鎮化戰略的時候，一個很重要的分析就是，城鎮化是現代化的應有之義、是中國走向現代化的必經之路，后來還有被總結為“新四化”的提法。應該說中國提出現代化已經很早了，為什么到今天才開始強調城鎮化與現代化的關系？

尹稚：八十年代的時候，中國并不認為城市化是人類社會的一個基本走向，認為這是資本主義社會出現的一個城市現象，而且當時從意識形態層面也比較傾向于認為，中國要走消滅城鄉差別的道路，恨不得一步奔向共產主義，認為中國根本不需要發展大城市。所以，很長一段時間內，中國的方針都是嚴格控制大城市的發展，適度發展中小城市，積極發展小城鎮。但城市化不是意識形態問題，不是政治問題，而是基本經濟規律問題：沒有一定的產業、人口聚集度，就不會有現代的公共服務體系的形成。因為消費人群大了，消費意愿才會多元化，這會促進公共服務設施的分化、繁榮，帶來更好的經濟運營效率和更好的公共服務水平。

《21世紀》：應該說對于中國是否應該推進城鎮化已沒有爭議，但對于城鎮化是一個自然的結果還是政府能主動推動的事情，一直存在爭議。

尹稚：中國需要城鎮化，已經沒有爭論了，但城鎮化是一個客觀規律、漸進過程，還是人為操縱可以達到的目標？甚至城鎮化是否可以作為政府救活經濟的某種工具？這是爭議的核心點。對于長期做城市規劃和城市研究的人而言，城鎮化是一個漸進過程，是有大量前提的一個漸進過程，其最基本的核心點是人的職業的轉變。

職業轉變，首先是人從傳統的農業中解脫出來，從事非農產業——如果職業不轉變，就不是一個實實在在的城鎮化。中國現在的統計是城鎮化率超過50%，實際上這里邊有兩億多人根本不是市民。他們一種屬于被迫進城——家被拆，無家可以回，被轟到城市去享受城市低保；另一類是上樓農民——土地已經被征，找個樓集中住，做的好一點的，還給套門面房，做個小買賣，多少還有長期的生活收入；做的更好一點的，在遷移過程中做一些集中商業區和集體企業，農民在里邊持股，把農民變成房東、股東——這也是臺灣“土改”走的路子；做的惡劣的，就給兩套房子，一套自己住，一套出租，實際上這些小地方，房子租不了多少錢；更多的情況是，農民既成不了房東，也成不了股東，直接被洗劫一空。

2.城鎮化發展需要教育支撐

《21世紀》：職業身份的轉變是需要條件的，背后更是牽涉到生活方式的變化，這與教育密切相關。

尹稚：很多發達國家為城鎮化高潮到來做準備的時候，有很長一段發展時期教育投入量非常大，達到GDP的8%、10%，中國去年才勉強達到4%的“及格線”。在這種情況下，要實現工業轉型、推進城市化進程，勞動力素質就會出現巨大的反差。

為什么一方面農村出現剩余勞動力人口，一方面就業不充分——因為人地矛盾、人多地少，他一定要走向非農產業；另一方面，面對工業化轉型，第一代農民工靠體力和簡單的機械化勞動換取價值的時代已經過去了，實際上農二代并沒有受過比他父母更好的教育。這帶來的影響是，一方面農村大量把人推出去——推出去才能實現人地資源的基本合理，否則只能是“就地貧困”，但推出去的這些人所接受的教育水平、職業培訓，根本不足以使他在大城市新的產業體系中找到合適的就業機會。如果處理不好，這批人就會迅速貧民化，變成城市貧民。

中國這次的城市化高潮和工業轉型高潮疊加，其實并不利。因為與這一輪城市化發展高潮相伴隨的工業化進程，是以簡單的加工業為主，很簡單的技能培訓就可以適應城市生活和城市就業。而中國即將到來的加速發展時期，或者說更大的城市化高潮，與之相伴的是一個被迫的工業化轉型。因為中國周邊還有很多更貧困、勞動力成本更低的國家，簡單制造業方面中國根本競爭不過他們。所以，中國的這次工業化轉型，是在全球經濟一體化的情況下的被迫選擇。從這個角度來講，中國的勞動力培訓、國民素質、教育體制并沒有為此做好準備。而這個準備周期很長。

現在談城鎮化最熱的、跳得高的，都是琢磨著怎么從里邊掙錢，實際上中國要支撐新型工業化和城鎮化，首先需要政府從前幾十年的積累里掏錢出來解決長期以來城市發展動力不足問題。城市化，一方面要有“推手”——中國的人地矛盾是最大的推手；另一方面，城市要對它有拉力，中國是推手有余，拉力不足。

《21世紀》：從全球的經驗來看，城鎮化過程中，不僅是人口從農村地區轉移到城市，還伴隨著從欠發達地區到發達地區的跨地區的人口遷徙，甚至會出現跨國的人口遷徙，這與教育也密切相關。

尹稚：是的，中國是地質災害頻發的國家，東西部差異很大，西部地區很難做到就地固化人口、就地城鎮化。因此在這個過程當中，以教育為核心的投入會決定中遠期中國實現人口轉移、就業結構的轉移和完成經濟結構的調整，這是最根本的一個問題。

在這個人口遷徙的過程中，另一個根本性的問題是要解決城市公共服務設施的投入不足。這些年爆發了很多城市原住民和外來移民爭奪公共服務設施、資源的沖突。這實際上忽略了一個問題：城市的活力來自于哪里？如果總結城市化歷史的話會發現，城市的活力永遠來自于新移民——城市原住民已經生活得很好，他憑什么還要打拼？城市需要新移民更年輕的勞動力、需要更高的財富積累能力——只有積累了財富，才有能力供養城市原有的既得利益者、已經老齡化的群體。沒有新移民進來，養老金是撐不下去的，養老系統會崩潰。新的城市二元壁壘付出的代價，就是城市原住民會老無所終。

3.城鎮化要先解決歷史欠賬

《21世紀》：與您開始提到的對城鎮化的誤解相關的是，我們看到在對城鎮化的討論中，似乎被看作了是地方政府、房地產商和金融機構的“盛宴”。

尹稚：地產商、地方政府熱衷談城鎮化，原因很簡單：經過這么長時間的房地產打壓、土地和貨幣控制政策，地方政府的財政基本快崩潰了，土地經濟日漸艱難，有新型城鎮化這個由頭，又可以來一次瘋狂的圈地和造城運動了。

銀行分兩類：政策性銀行需要響應國家政策，目前在做準備，并沒有往里投錢，在中國下一步政策沒明確出臺之前，它沒有什么可以投的。還有一類是商業銀行，有些火中取栗的味道——想借機撈一把，來支撐新一輪的土地大開發。這實際上是對城鎮化的誤解。

《21世紀》：雖然被認為是誤解，但這也是城鎮化發展有關利益主體的正常的利益訴求，只是說，城鎮化的發展不應該僅僅看到這些投資和發展機會，還應該看到包括基本公共服務投入等責任。

尹稚：中國在城市化問題上有很多觀念上的誤區。第一，比較重視地表以上高樓大廈建設的現代化，尤其是近十年以來，甚至走入了一個不惜代價，追求建筑炫耀、藝術炫耀之路，蓋了一批藝術怪胎，就是花了無數的錢，以極差的性價比來博眼球。

第二，極度不重視城市支撐系統的現代化。支撐系統包括基礎設施和公共服務，比如，有沒有安全的飲水供給、有沒有好的雨洪防護措施、有沒有達標的污染物處理能力，這些都是看不見的現代化，在很多人看來，都不值得投錢，地方政府尤其如此。因為我們剛打開國門時看到的都是些極端的案例，就形成了高樓大廈林立才是現代化的標志。雖然從數據上看，中國有很高的城市化率，但是還有相當一部分城市的城市基礎設施支撐能力基本處于鄉鎮水平，所謂“跑了一城又一城，城城像鄉鎮”。

這些城市支撐能力的缺乏，就意味著土地利用效率上不去?；A設施和每塊地的經濟產出能力、和每塊地的人口容納能力是一個正相關曲線，不同地區的斜率可能不一樣，但曲線是存在的。沒有辦法以更集約的程度開發土地導致的結果是，中國的城市攤子鋪的很大，但利用率并不高。

由于基礎設施脆弱，也導致了在突發的自然災害和環境事件面前，經常造成財產、人員損失慘重。對城市基礎設施欠賬，建設部做過調查，數據至今沒有公開，因為實在太大，天文數字。

在公共服務供給方面，計劃經濟時期，雖然比較窮，但基本公共服務供給有基本保障：上的學?？赡芎軤€，但起碼有學念；商店可能沒有現在這么豪華，但每個小區肯定有商店——它是按照千人指標、萬人指標，一系列的供給制指標來布局的。改革開放后，最要命的是把一些原本應由政府提供的公共物品變成了市場化的商品，政府在相當長的一個時間里退出了公共物品的提供。這就導致很長一段時間，無論在醫療還是教育、商業服務業方面，政府基本缺位，轉嫁給開發商和相關的利益主體，而開發商基本是能躲就躲，能逃就逃，不能躲、不能逃的，就“掐尖”，要最優質資源，把其他資源規避掉、吃掉。這其實是一種不正常的公共資源占用，也對教育資源、醫療資源的不公平布局和分配起了推波助瀾的作用，為中國城鎮化埋下了長期的隱患和巨大的欠債。這些問題都還沒解決，要推動新一輪城鎮化、讓兩三億農民進城，豈不是開玩笑？

《21世紀》：您一直在談現在很多人對城鎮化有誤解，那在您看來，我們現在的城鎮化應該怎么做？

尹稚：如果政府準備以巨額投入的模式來推進城鎮化，那也絕不是綜合性大開發的概念。第一，重視中長線投資，投在教育上；第二，需要最急迫的改良性投資——基礎設施；第三，投在彌補城與鄉不同級別公共服務的巨大差異上。這是三個政府需要大量投資的地方，如果投不進去，或者形不成合力，就別指望內需能有大的增長、收入水平能有大的提高。

城鎮化不是“抓壯丁”——現在很多人把城鎮化變成了“抓壯丁”，政府列個指標，說要在多久之內提高到多少，每年要有多少人進城，這是禍國殃民的做法。城鎮化不是一個目標，是一個結果，政府把該做的準備做了，自然會享受到這個結果和成就；如果前提條件都沒做，就奔著數字目標去了，那可能就是一場空前的災難。

4.發展小城鎮吸納就業不現實

《21世紀》：在中國城鎮化路徑選擇上，一直存在優先發展大城市還是中小城鎮的爭論，就目前來看，發展小城鎮的觀點似乎占據了主流，而大城市隨著所謂“大城市病”的討論，一時間有點被污名化了。您認為中國應該走哪條道路？

尹稚：為什么在很長時間里，中國一直討厭大城市，甚至在意識形態里不認同大城市？這與當年把各種問題意識形態化有關系，認為大城市是資本主義罪惡的根源，是各種城市病的發源地，而且那時候天真地認為，只要不進大城市，就不會有“城市病”。我不認為“城市病”是可以避免的，因為這是政府的公共投入能力與私人欲望膨脹之間的博弈，這場博弈永遠沒有盡頭——人對自由度的追求永遠是沒有底的。西方國家這些年已經轉向欲望管理，在交通方面尤其典型。而且，控制城市人口規模的念頭，1956年時就有，但到目前為止，還沒有哪個城市實現了對人口的控制。這就是行政指令敵不過客觀規律。

那種希望以小城鎮建設為主、花很大精力擴充小城鎮，意圖通過發展小城鎮來來吸納大學生就業，基本是天方夜譚。在這些地方，年輕人根本不會領略到現代的經濟、現代的生活、現代的城市文明，而是被打回原形。比如，讓年輕人到農村去，他還沒有形成自己的價值觀念，沒有形成自己的創業謀生能力就到村里，基本上只能被村莊同化，而不是把現代文明帶進去。為什么前幾年因為成本問題很多人逃離北上廣，但回家過了幾年又逃回來？因為聚居點越小，機會越少，聚居的圈子也就會鄉黨化，變成一個熟人社會——熟人社會，對于外來者、新進入者，無論是心理門檻還是進入成本都會非常高；只有是陌生人社會，才會創造新的東西，有各種機遇產生……城市意味著一種機會。

從全球城鎮化的規律來看，什么人會到小城鎮去？城市里的成功人士。他們功成身退之后，會去小城鎮，他把城市文明的一些東西帶到小城鎮去，他通過城市和鄉村的人群流動來傳播城市文明。大學生就應該去大的城市，在這里有最充分的就業機會，充分的歷練機會。相反，應該讓成功人士和有能力的人回到小城鎮，因為只有這批人才討厭大城市。這批人有回鄉的沖動，有回到小城鎮干點事情的沖動。中國歷朝歷代都是這樣，現在能所看到的美麗鄉村，都不是面朝黃土的農民留下的，而是成功的商人、官員告老還鄉后的貢獻。他們回鄉后，修祠堂、修宅子，梳理鄉里關系、辦義學、捐錢修路，逐漸把城市文明帶回去了。這個傳統很經典地維護了中國的城鄉之間知識、理念和文明雙向傳播，保持了社會的穩定。而中國社會現在是既不允許城里人還鄉，又不歡迎農村人進城。這會帶來兩個問題：第一、鄉村社會的衰敗；第二、所謂的城市高端化的人口固化引發的嚴重的老齡化--當大城市都變成熟人社會的時候，只有權貴群體才能從中謀取更大的利益，基本上掐死了年輕人自我奮斗謀取上升的渠道。

中國下一輪的城鎮化，應該是為年輕人提供更多機遇，放低門檻，讓他們有更多的機會在城市歷練，同時打開成功人士各種投資渠道和反哺鄉村的渠道，讓這些人能夠重回農村。

《21世紀》：現在在討論城市化和城市問題的時候，基本上很少有意識形態話語了，比如北京現在講控制人口規模，很重要的依據是資源承載力，這與之前偏意識形態化地表述有很大不同，原因是什么？資源承載力的解釋有效么？

尹稚：在中共十三大的時候，中國就已經想明白了，共產主義不是一天就能實現的，社會主義會經歷一個長期的初級階段，那時候就開始放棄很多意識形態的東西，這才有了浦東的起飛。

北京控制人口規模，表面上是資源承載力問題，本質上是利益格局問題、是既得利益的分配問題。城市的資源和環境承載力，不是一個死數，而是與基礎設施水平以及采用的技術模式有非常密切的關系。并且，人類利用資源的能力，跟養活的人是正相關關系。

5.城市群是由市場催生的

《21世紀》：最近國家發改委官員在談城鎮化時強調了城市群建設，但普遍感覺是，我國很多所謂的城市群，區域范圍內的城市合作只是停留在口頭上，所謂“城市群”只是“一群城市”而已，如何解決城市不成群的問題？

尹稚：大約一百多年前，規劃界有個說法：城市的希望在城市之外——很多城市自身的問題，是通過區域協作來解決的。從這個角度來講，中國沿海發達地區，其實已經變成了一個城市化強度很大、城鄉之間犬牙交錯密不可分的地區。這些地區交通問題的解決、大環境大市政問題的解決，是需要超越城市以外的思考，需要某種區域組織來統一協調解決。所有發達國家走過的歷史都證明，城市群的形態是經濟發展到一個階段、由市場交織共同催生的，而不是人為捆綁。城市群的出現和城市化一樣，是經濟發展自然的演變過程。

中國早期沿海地區出現的六到八個城市群是實實在在的，后來逐步向中部地區推進，有些有點雛形，有些就是人為編出來的城市群，有些是一廂情愿的東西。但是隨著中國大規模人口的城市化進程，預估中國在十幾年、二十年之后會出現十幾、二十幾個城市群，也是很現實的問題，最終會走到這一步。但人為干預，能干預到什么程度，是需要畫個很大問號的。

《21世紀》：這次的城鎮化還有一個意圖：通過城鎮化來調整人口布局，這能實現嗎？

尹稚：就國土人口布局而言，對中國的人口聚集地區和人口的遷出地區做一個適當的規劃和采取適當的政策是應該的。因為從中國天然的地形地貌來看，西部地區是保證中國國土安全最核心的地區，這些地區在當年沒有計劃管制的時候，生活極度貧困的地區是靠天吃飯，養不起的人會被自然淘汰?，F在基礎設施得到一定程度的改善后，人口在急劇膨脹，而其自身條件又承載不了這么多人，如果一定要承載這么多人，那就要在這個地區安排大量的非農就業、大量安排工業經濟和其他經濟形式，而這種安排一定會和環境訴求形成強烈沖突。如果把西部人口就地城鎮化，把新疆、西藏等西南山區做成大都市，那么中國的生態也就基本死了。

《21世紀》：通過在西北地區的城鎮化發展，背后的邏輯之一可能是出于國家戰略安全的考慮。所以，要在西北地區布局一些中心城市和城市群。

尹稚：現在的戰爭能力，跨洲際的戰略打擊能力已經到了一個怎樣的水平？還指望靠屯人戍邊？已經不是那個時代了。

從我們的國土大格局來講，城鎮化要逐漸把不適合城鎮化的地區的人口強度降到與環境容量相匹配的程度。這樣，留下來的人哪怕沒有現代培訓，靠傳統農業一樣可以過一個相對安穩、相對小康的日子。如果按照社會主義新農村建設的思路，大規模在這個地區原地固化人口，就變成了城鄉完全分割下的死循環模式。

《21世紀》：從目前的改革表述來看，打破城鄉分割的二元體制，成為了重要的改革訴求，但縱然是在這樣的背景下，被認為對打破城鄉分割最有效果的戶籍制度及其直接相關的福利配給制度改革都沒有得到很好的推進。在我看來，其背后的原因之一是，從歷史上來看，中國對人口流動一直持比較謹慎的態度，一直延續到今天。為什么會這樣？

尹稚：兩方面原因：第一，維穩。歷朝歷代，封建皇室相對強勢一點的或者感覺政權受到了大的危機的都干過——保甲制，把人口固化。其基本思路是，減少人口流動就減少了出現政治矛盾的可能性。第二，西方的城市化起飛是以外向的剝奪和掠奪為主的——因為城市財富一定是靠農村和其他地區輸血的，中國1949年以后，考慮到外部環境的封閉，最后選擇的是通過農副產品差價和兩種土地制度的差價的方式，農村地區補貼了中國城市化和工業化的發展，所謂“剪刀差”。